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如何防范失职渎职风险?
文章来源:中国安全生产报  |  发布时间:2018-01-16  |  【打印】 【关闭】  |  浏览:

  如何防范失职渎职风险?

    近年来,基层安监人员因事故被追责的情况时有发生。按照山东文旭律师事务所律师邰玉梁的分析,很多时候,“不是他们没干事,而是干了不该干的,该干的事没有干或没干好”。前不久,山东省威海市安监部门邀请邰玉梁剖析了几起典型的安监人员被追责的案例。

    如何防范失职渎职风险?

    不少安监人员在知法懂法用法上存在一些问题,还仅限于一般性知晓法律法规的条文,对具体的司法程序和规范,救济途径和方式及证据的认定、使用、采信等方面,还了解不深、认识不透,甚至存在不少盲区和误区

   案例

    上级文件未落实,出事故要不要担责

    基本案情

    2008年12月至2014年8月期间,陈某担任江苏昆山经济技术开发区管委会副主任、安委会主任,负责开发区的安全生产工作,分管开发区经济发展和环境保护局。

    在开发区已发生过铝镁制品机械加工企业金属粉尘爆炸的情况下,陈某对上级部署的安全检查、隐患排查等工作未认真履行部署、监督等职责。陈某分管的职能部门一直未发现中荣金属制品有限公司系有粉尘爆炸危险的铝镁制品机械加工企业,致该企业安全生产管理不规范问题长期未得到整改,隐患长期存在。

    2012年8月至2013年10月间,昆山市多次转发上级文件,要求突出机械加工等生产环节,对涉及粉尘爆炸危险的企业,要重点检查抑爆、阻爆(隔爆)、泄爆等防控措施。陈某对文件未阅读,对相关措施落实未部署、未督促、未过问。开发区未就上级文件开展工作,上报的总结套用其他数据。

    2014年8月2日,中荣公司发生粉尘爆炸事故,截至2014年12月30日,事故共造成146人死亡、114人受伤,直接经济损失3.51亿元。

    一审法院认为,陈某作为昆山开发区管委会副主任,分管安全生产,分管具体负责安全生产的职能部门昆山开发区经环局,负有综合管理开发区安全生产工作,依法行使安全生产监督管理的职责。陈某对上级部门要求开展的工贸企业隐患排查工作、有限空间专项治理工作、铝镁制品机械加工企业专项检查工作,没有认真履行部署、落实和监督职责,在辖区内已发生金属粉尘爆炸事故的情况下,仍没有督促昆山开发区经环局根据上级要求开展镁铝制品机械加工企业安全生产专项检查工作,以致对中荣公司长期存在的事故隐患和安全管理混乱问题失察,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,情节特别严重,其行为已构成玩忽职守罪。陈某上诉后二审法院裁定驳回上诉,维持原判。

    律师分析

    陈某是昆山开发区管委会分管安全生产的副主任,其具体职责包括落实安全生产目标和措施、定期召开安全生产工作会议、督促职能部门开展安全生产检查、加强对企事业单位的安全生产监督考核等。根据相关书证、证人证言及上诉人陈某的供述可以证实,在一审判决认定的几项安全生产检查过程中,陈某对文件没有阅读或仅仅简单签批,未履行制订工作方案、督促落实等方面的职责,其分管的开发区经环局未吸取已有事故的教训,未根据文件要求开展实质性工作,而是套用其他数据上报,以上因素共同导致中荣公司的安全隐患和管理混乱状态处于失察状态,与事故发生存在一定的因果关系。

    事发前开发区职能机构不健全、监管职能缺失等,这是全国开发区的多数情况,不是昆山开发区的独特情况,而且这种不健全、缺失等,并不是说开发区就完全没有安监工作职能,事故发生前的昆山开发区经环局还是有这方面职责的。

    律师建议

    对分管安全生产的负责人及安监人员来说,要通过这起案例,吸取以下几点教训。

    1.开发区安全监管体制机制要理顺,部门职能定位要清晰明确,机构设置要健全科学。

    2.分管安全生产负责人要重视具体工作,虽然不从事具体的监管工作,但是部署、督促的工作一刻不能放松。

    3.坚决避免数据造假,否则不但不能成为免罪减刑的证据,反而成为有罪加刑的证据。

    4.对上级部署和要求要扎扎实实贯彻、实实在在落实,形成文字记录和书面材料,将来可以成为依法履职、不存在疏忽大意的证据。

    5.深入研究事故规律,及时发现、排除隐患,特别是在已经发生同类事故的情况下,更要做好隐患排查、问题整改工作。

    6.随时关注上级工作动态,关注工作重点,紧跟上级部署和要求,坚决避免上级重视、下级忽视的情况。

    案例

    违法行为不知道,出事故要不要担责

    基本案情

    2012年5月8日,李某担任安徽省濉溪县四铺乡安全生产办公室主任,负责全乡安全生产监督管理工作。此前,2003年5月,该乡某村侯某租用原五铺供销社棉仓,在供销社院内违规开办并经营浴池。其间,李某未对侯某经营的浴池是否符合安全条件进行检查。2013年2月8日,浴池发生坍塌,导致1人死亡、1人重伤和十几人轻微伤。

    在案件审理中,一审法院认定,李某身为乡安全办负责人,未认真履行安全生产监督检查职责,未及时消除隐患,致使辖区内浴池发生坍塌,造成人员死伤,其行为已经构成玩忽职守罪;鉴于李某犯罪情节轻微,可免予刑事处罚。依照《刑法》第三百九十七条、第三十七条规定,判决被告人李某犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。一审宣判后,李某不服上诉。二审法院驳回李某的上诉,维持原判。

    律师分析

    根据《安全生产法》第八条的规定,“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责,加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查,协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责”。李某作为乡安全办主任,负有对辖区范围内生产经营单位进行监督检查的职责,至少要协助上级进行监督检查。李某作为乡安全办主任,未对浴池进行过检查,但李某曾通过下发文件的形式,将管理责任分解到村,要求由浴池所在村排查隐患并上报。事实上,村里没有上报过浴池存在的隐患,所以李某不知道浴池的存在,更不知道浴池在无证经营。因此说,李某不属于“严重”不负责任。

    本案中浴池坍塌的后果,刚好满足刑事犯罪立案追诉标准,所以属于应当负刑事责任,但因情节轻微,故法院判决李某免予刑事处罚。从法律上讲,李某的行为已构成刑事犯罪,但其这种玩忽职守对事故的发生所起的作用有多大,还是值得商榷的。

    律师建议

    1.通过文件落实工作,实际上等于没有落实。案例中,李某作为乡安全办主任没有发现问题,是存在失职行为的。

    2.这种失职行为导致了严重后果,所以法院才会认定李某犯罪。

    3.村一级没有安监执法权,但是承担着隐患排查、上报等职责。在案例中,村一级存在过错。

    4.同样,作为乡镇一级,乡安全办没有执法权,但在《安全生产法》当中,明确规定了乡镇一级的安全生产监管职责,所以在追责时候乡镇一级更容易被追责,法律依据更明确。相反,村一级在法律层面监管职责无明确规定,不容易被追责,且追责更容易引发争议。

    5.在现实中,村级治理机构由村民选举产生,自身工作内容繁杂,如果安全生产追责力度太大,可能会引起逆反效果,比如村一级更不愿意关注安全生产工作,甚至撒手不管。

    6.村级不属于一级政府,法律性质是基层群众性自治组织,只有在极个别情况下才会认定为行政部门,将其工作人员视同公务员。

    案例

    问题隐患没发现,出事故要不要担责

    基本案情

    陕西省商洛市华迪实业发展有限责任公司主要从事筑路材料的销售和石料开采。2011年8月,在未经审批情况下,华迪公司租用村民的林地和耕地,用于转移堆放石粉。华迪公司还与李某签订协议,约定由华迪公司提供选铁厂所有审批手续及生产原料、水源、场地,由李某在瓦窑沟山顶筹建选铁厂,后者每年向前者上交管理费200万元。2012年4月,选铁厂正式生产,产生的石粉堆积在瓦窑沟。该石粉堆场无正规设计,长期违规堆放,形成重大隐患。

    2013年7月8日,杨某担任商州区安监局矿山股负责人。在对华迪公司检查、验收过程中,杨某一直未发现该企业存在的非法选铁问题和弃渣堆积过高等隐患。2014年2月28日,杨某所在的矿山股提出华迪公司可开工复产建议,获得通过。2014年9月19日,华迪公司瓦窑沟石粉堆场发生溃塌事故,造成3人死亡,部分房屋倒塌、受损。

    一审法院认为,杨某身为国家机关工作人员,在负责商州区安监局矿山股工作期间,未认真履行职责,对华迪公司存在的日常监督检查缺失,未发现该公司的相关问题、隐患,酿成石粉堆场溃塌事故,造成人员死亡及财产损失的严重后果,已构成玩忽职守罪。鉴于犯罪情节较轻,法院一审判决,被告人杨某犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。

    杨某认为,自己已严格按照上级提出的检查要求进行检查,华迪公司选铁项目与石料开采并非同一场所,选铁厂较为隐蔽,不易发现,并非不负责任,故提起上诉。

    二审法院认为,依据《安全生产法》,区安监局监管范围应包括华迪公司采石的开采系统和废石废渣排放场所等与安全生产作业有关的所有场所。在检查过程中,身为矿山股负责人的杨某在已经发现企业渣石传输带的情况下,并未顺传输带的方向进行检查,检查不全面、不认真,故未能发现问题,属于不认真履行职责的玩忽职守行为,故杨某提出其不构成玩忽职守罪的上诉理由不能成立。

    律师分析

    本案中,杨某确实存在疏忽大意的问题,在其发现渣石传输带的情况下,并未顺传输带的方向进行检查,由此,导致其未能发现华迪公司废石废渣用于选铁、弃渣堆积过高的问题、隐患,最终引发造成人员死亡和财产损失的事故。从法律角度讲,其行为构成玩忽职守罪不存在太大争议,即使石粉堆积持续时间很长,选铁厂较为隐蔽,客观上不易发现等,也不属于无法预料、不可预见的情况。

    律师建议

    对安监人员来说,检查绝非走走看看、记记划划,要做到以下几点。

    1.严格、细致检查,切不可粗心大意,否则一旦出事,定罪玩忽职守毫无疑问。

    2.要不断提高自身业务素质,提升日常监管水平,培养一双能发现问题的“慧眼”。

    3.企业为了利益会故意诱导、欺骗安全生产检查人员。要以高度负责的态度认真进行检查,绝不留死角和隐患。

    4.安监部门及其工作人员在向上级提供决策性意见时,对不确定、没把握的事项要慎重,实在无法确定的可延期发表意见,或者发表保留性意见,并形成书面记录,待调查核实后再发表意见。

    在法律约束下创新性开展工作

    国家公务员失职渎职案件中,不少当事人是“忙忙碌碌担责任、辛辛苦苦出问题”。在司法机关办理的绝大多数案件中,程序是规范的,证据是确凿的。不少安监人员在知法懂法用法上存在一些问题,还仅限于一般性知晓法律法规的条文,对具体的司法程序和规范,救济途径和方式及证据的认定、使用、采信等方面,还了解不深、认识不透,甚至存在不少盲区和误区。

   上述典型案例直到目前仍存有争议。不少人认为,安监人员被追责的失职行为与事故发生并没有直接的因果关系,且在现实中,基层安监工作职责设定、边界划分等一直不清晰。对安监人员来说,“法无授权不能为”是开展所有工作的最基本原则,绝不能凭热情、靠想象进行安监执法工作。同时,还要注意的就是“法有授权必须为”,这是对安监人员更严格的要求。安监人员所开展的每一次执法检查,填写的每一份执法文书,下达的每一次监察指令,都必须有法可依、有法必依,做到执法必严、违法必究。

    在上面这几起案例中,每一名被追责的人员或多或少都有工作失职或失误之处。虽然他们都有客观上的原因、困难和情况,但其行为都直接或间接造成了严重后果,这是不存争议的。每一名安监人员都应当从中吸取教训,一方面认真履职尽责,严格依法执法;另一方面必须在法律约束下创新性开展工作,用法律武器保护好自己。对大多数人来说,不仅要维护法律的尊严,更要善于利用法律保护自身权益,这也是包括安监在内的所有政府部门都必须时刻牢记并遵循的“铁律”。

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