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张宗林:信访改革的三个方向
文章来源:北京市信访矛盾分析研究中心  |  发布时间:2015-10-15  |  【打印】 【关闭】  |  浏览:

   党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出改革信访工作制度的要求,掀起了理论界和实务界关于信访改革的积极探讨,随着研究探讨和实践的不断深入,信访改革方向也越来越显得清晰。

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出改革信访工作制度的要求,掀起了理论界和实务界关于信访改革的积极探讨,随着研究探讨和实践的不断深入,信访改革方向也越来越显得清晰:

  方向一:推进以信访立法为抓手的信访法治化进程

  党的十八届三中全会提出,要“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”,这就为信访改革的法治化方向指明了路径。在法治成为治国理政基本方略的大背景下,推进信访工作法治化不仅非常必要,而且刻不容缓。信访改革必须以实现“法治中国”为取向,以法治思维和法治方式为指导,以信访立法为抓手,最终实现信访的法治化。

  (一)信访改革的取向是实现“法治中国”

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标和全面深化改革的重大内容,习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“法治中国”实践构想,“法治中国”已成为当前党和国家各项改革的聚焦方向。信访作为党和政府密切联系群众的一项重要制度设计,当前面临诸多制约改革和发展的因素,如何突破这一瓶颈、树立正确的改革取向成为摆在信访改革决策者面前的重大难题。信访的法治化改革有利于从源头上预防和减少信访问题的发生,在此基础上,实现依法信访、有序信访,使信访真正成为新时期民主政治的有效形式,在法治中国的取向上捍卫公民权益、稳固社会秩序。

  (二)以法治思维和法治方式推进信访改革

  党的十八大报告提出,要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定的能力。党的十八届四中全会明确提出法治是治国理政的基本方式,要求把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这些都为我们运用法治思维和法治方式推进信访工作制度改革提出了更高要求。信访改革必须以促进社会公平正义、维护群众合法权益为出发点和落脚点,坚持用法治思维和法治方式深化改革,破除制约信访工作科学发展的体制机制障碍,深入推进信访工作制度化、规范化、法治化,进一步提升信访工作效能和公信力。通过改革,最终实现信访渠道更加畅通、秩序更加规范、流程更加公开、工作更加有效。信访改革只有坚持运用法治思维和法治方式,才能确保改革沿着法治化方向前进。

  (三)信访立法是实现信访法治化的重要抓手

  有法可依是法治化实现的前提,一部科学、规范、先进的法律是推动相关领域法治化的重要抓手。当前,我国信访工作的法律依据主要是《信访条例》,但《信访条例》存在宪法依据不足、法律位阶较低、适用范围较窄等问题,直接影响到信访工作的有效开展,因此,制定一部科学规范和指导信访工作的信访法势在必然,是推进信访工作法治化的深刻要求,也是信访法治化进程中具有里程碑意义的一项重大举措,对于提高政府依法行政的水平,从源头上预防和减少信访和社会矛盾问题的发生将起到积极的促进作用。当前,关于信访立法的各项工作正在有序推动,信访立法已上升为国家意志,其必将成为信访法治化实现的重要抓手。

  方向二:推进信访制度成为国家治理体系下的重要制度设计

  国家治理体系,就是保证党领导人民有效治理国家的制度体系,这些制度紧密相连、相互协调,是党领导人民治理国家的基本依托。在我国现代治理结构中,信访是社会成员参与治理的重要途径,也是社会矛盾处理的兜底结构,对于国家治理体系的完善意义重大。

  (一)信访天然蕴含丰富的“治理”理念

  国家治理体系突出强调“治理”而非“管理”,这是一次重大的理念变革。从某种程度上可以说,信访天然蕴含的是治理理念而非管理理念。信访制度的属性和定位决定着其更多承担的是对社会矛盾和问题的治理功能,而非直接行使管理权限,自上而下的行政命令色彩较淡,因此,信访制度是一种现实而有效的治理方式。同时,国家治理体系其最突出的特点是摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的传统治理理念,强调综合性、全方位治理。信访在制度设计和功能定位上就是一套完整的发现、预防、化解和评判社会矛盾及其治理成效的重要机制,避免了单一治理的弊端,体现了治理的系统性、全面性,与国家治理体系存在共鸣,为国家治理体系的构建和完善提供理念上的重要支撑。

  (二)信访制度是国家治理体系中重要的协同机制

  国家治理体系是由一系列治理主体、治理制度、治理手段组合而成,具有治理领域宽泛、服务对象多元及公共目标复杂等特点,这就决定了国家治理机制的多样性、复杂性,如何协调促进体系内各项机制的和谐共生成为难题。信访作为具有中国特色的珍贵本土制度资源,符合社情民意,符合国家治理机制的内生性要求,与国家治理体系内部诸多机制存在较强的契合性、适应性。信访作为党和政府发现决策瑕疵或漏洞的自下而上的机制,也是从背面反映国家治理能力和水平、减少社会发展代价的重要途径。同时,信访制度通过对社会矛盾的全面化解、权力的有效监督、民主的有效促进来推动国家治理在各个领域的全面落实和协调发展,对国家治理体系起到了黏合和协同的作用,以保证这些机制所构建体系的完整性和有效运作。

  (三)从国家治理体系战略高度推进信访制度改革

  当前关于信访改革的探讨更多存在于如何完善信访制度层面,因而出现“取消信访论”和“强化信访论”的所谓信访改革两极,从顶层设计角度而言,这种分歧的出现正是因为脱离了信访制度的自身现实和信访改革的客观背景,没有从国家治理体系的战略高度对信访制度进行创新性设计。所谓信访改革并不能局限于信访工作层面的提高和改进,而是要针对现行信访制度进行深入性、系统性变革,必须将其纳入国家治理体系环节中加以考虑。从制度设计而言,信访改革的目的是将信访制度纳入国家治理体系下进行考量,一方面促进信访制度自身的完善与发展,另一方面充分利用自身治理机制和治理优势,推进国家治理体系的构建和完善,这也信访改革的重要意义所在。

  方向三:推进信访机构成为国家重要的特色智库

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(以下简称《意见》)提出,要从我国国情和实际需要出发,构建中国特色新型智库发展格局。建设中国特色新型智库,在方向上既要遵循智库发展的一般规律,又要从中国实际出发,体现中国特色,这就为信访机构朝着特色智库方向发展提供了可能和契机。

  (一)信访机构的特色资源为智库建设提供内生优势

  特色智库的一个重要考量标准就是其所掌握资源的特色性,也是其在智库机构林立竞争环境下的生存之本,相较于传统智库而言,信访机构所掌握的特色资源构成了其建设成为特色智库的内生优势。信访机构长期服务于全面深化改革一线,与现实社会问题高度契合、深度关联,对经济社会发展面临的问题有充分的感受和直观的认知,更是掌握了大量的信访和社会矛盾问题研究素材,这些都为党和政府的科学决策提供了最翔实的一手材料。这种以客观事实为依据、以问题为导向、以服务政府决策为目的,且研究成果具有战略性、思想性、对策性特征的信访特色研究资源,都将为信访机构的特色智库建设提供原生动力。

  (二)信访领域的先期探索为智库建设提供了实践支撑

  理论研究成果的数量和质量是衡量智库的重要标准,也是智库建设的先决条件。近年来,信访领域关于信访理论的研究方兴未艾,研究成果层出不穷,特别是众多专家学者对于信访制度及其改革问题投入了极大的研究热情,为信访机构的特色智库建设奠定了理论基础。同时,随着信访机构信息化建设步伐的加快,网上信访工作体系将逐步健全,信访信息的获取将更加公开、透明、便捷、高效,这些都将为信访机构的智库建设提供有力的技术支持。信访机构在智库建设方面也有了先期探索,北京市信访办早在五年前就设立了全国第一个也是目前唯一的信访和社会矛盾问题专门研究机构——北京市信访矛盾分析研究中心,其众多研究成果得到了国家部委及北京市委市政府领导的高度认可和直接批示,为相关部门决策提供了重要依据,成为信访机构推进特色智库建设的重要实践。

  (三)信访机构朝着特色智库方向发展是信访改革的重大突破

  传统上,党政部门更多是作为决策部门存在,很少发挥自身的咨询功能,利用自身的优势资源为其他党政部门提供决策咨询更是少之又少。“大数据”时代对政策量化分析的日益重视为信访机构的特色智库建设提供了契机。信访机构掌握大量关于信访和社会矛盾问题的客观数据,通过对这些数据的量化分析,并根据党和政府决策需要开展重大课题研究,可以有效促进公共决策的科学性,从而使信访机构真正成为具有中国特色的、具有资政辅政功能的智囊机构。信访机构作为我国党政机构的重要组成部分,如若朝着国家重要的特色智库方向发展,必将会迎来一次历史性的变革,具有积极的引领和示范意义,是信访改革领域的一次重大突破。(作者系中共北京市委市政府信访办公室副主任)

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