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我国社会稳定风险评估的经验、问题与对策
文章来源:互联网  |  发布时间:2014-07-01  |  【打印】 【关闭】  |  浏览:

张晓明 我国社会稳定风险评估的经验、问题与对策

[摘  要]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要健全重大决策社会稳定风险评估机制。目前,我国已有20多个省区市下发了开展社会稳定风险评估工作的指导意见。各地在开展社会稳定风险评估中,积累了一些成功的做法和经验,也存在一些问题。需要提出进一步推进和完善社会稳定风险评估工作的政策建议,成立相对独立的社会稳定风险评估专门机构,推动由“保稳定”(即“维稳”)向主动“创稳定”的根本转变。

[关键词]社会稳定风险评估;经验;政策建议

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对我国突发事件应急管理制度统一进行了顶层设计与战略部署,在巨灾保险制度、网络突发事件处置机制、重大决策社会稳定风险评估机制、公共安全体系、食品药品安全监管制度、安全生产管理体制、隐患排查治理体系和安全预防控制体系、防灾减灾救灾体制、立体化社会治安防控体系、互联网管理领导体制和信息安全、国家安全体制和国家安全战略等方面均做出了统筹规划和系统规定。尤其是在完善重大决策社会稳定风险评估机制方面,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。” 

一、我国开展社会稳定风险评估的进展情况

    社会稳定风险评估指在重大事项(重大决策、重大工程项目、重大活动及重要基础设施等)制定、出台及实施前,通过系统的调查,科学的预测、分析、研判和评估对可能影响社会稳定的诸因素进行分析,评估发生危害的可能性,对不同的风险进行等级管理,并制定风险应对策略和预案,采取措施防范、降低、消除风险的工作,从而有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险。社会稳定风险评估机制实质上是以“维稳”为主轴,推动政府与公民互动,最终实现经济社会的有序良性发展。

    2005年初,四川省遂宁市率先在重大工程领域进行社会稳定风险评估工作试点,2006年建立《重大事项社会稳定风险评估机制》,效果显著。2005年至今,中央维稳办多次刊载遂宁经验。2009年,中央要求在全国推广社会稳定风险评估。2010年10月,党的十七届五中全会指出,“建立健全重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制,着力从源头上预防和减少矛盾,把问题解决在基层、解决在萌芽状态。” 2011年,中央开始全面推进社会稳定风险评估工作,对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策,在决策前进行经济效益和社会稳定风险“双评估”,防止因决策不当引发社会矛盾。目前,全国已有20多个省区市下发了开展社会稳定风险评估工作的指导意见。

    2012年1月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办2号文)的通知,对社会稳定风险评估的指导思想和基本要求、评估范围和内容、评估主体和程序、评估结果运用和决策实施跟踪、责任追究、组织领导等方面做出明确的规定。其中,建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的基本要求为:应评尽评、全面客观、查防并重、统筹兼顾;评估范围为:凡是直接关系人民群众切身利益涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项;评估内容为:合法性、合理性、可行性、可控性;评估主体为:可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门,有关社会组织、专业机构、专家学者,以及决策所涉及群众代表等参加的评估小组进行评估;评估程序为:充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级(高、中、低3类)、提出评估报告。2012年8月16日,国家发改委印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)。

    2012年11月,党的十八大报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”明确要求:加强和创新社会管理,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。2012年11月15日,习近平总书记在《关于全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作的讲话》中明确要求:对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。

    2013年3月20日,新一届国务院第1次全体会议通过《国务院工作规则》,明确规定:国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项,都必须经过深入调查研究,并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证;涉及相关部门的,应当充分协商;涉及地方的,应当事先征求意见;涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的,要进行社会稳定风险评估,并采取听证会等多种形式听取各方面意见。

    2013年11月12日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调:健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。

二、各地开展社会稳定风险评估的主要做法及共同特点

    我国各地方政府因地制宜,积极探索,在重大决策社会稳定风险评估的主体、内容、流程、标准、主要做法等方面各具特色。其中,四川遂宁、浙江衢州、山东临沂、江苏淮安、贵州铜仁、四川成都等地的做法具有一定的代表性和典型性。

    四川遂宁做法的主要特点是“6个五”:评估“五类重大事项”,围绕“五项重点评估内容”,采取 “五步工作法”,落实“五项制度”,拓宽“五种渠道”,严明“五项铁规”。浙江衢州积极探索建立由情报信息主导的重大群体性事件隐患专案管理制度,其做法的主要特点是“五个机制”:隐患排查机制、分析研判机制、风险评估机制、矛盾化解机制、责任分工与追究机制。山东临沂以关注民生为导向,进一步加强对房屋征收工作中的社会稳定风险防控,明确规定社会稳定风险评估作为房屋征收决定发布前的必经程序,邀请人大代表、政协委员、法律工作者和被征收人代表参加房屋征收社会稳定风险评估组织,从源头上预防和减少社会不稳定因素,保障城镇建设健康有序推进。江苏淮安做法的主要特点是党委统一领导、党政齐抓共管、各职能部门纵向垂直领导、横向分工协作, 并建立以目标管理为核心的问责制度。贵州铜仁做法的主要特点是风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹。四川成都做法的主要特点是社会稳定风险评估过程着重抓4个关键点:工作的临界点:凡群众满意率未达到80%的事项,一律停止实施,重新论证;利益的平衡点:必须妥善处理好国家、集体、个人等各方利益关系,切实维护群众的合法权益;心理的承受点:必须充分考虑群众的承受能力,最大限度地避免对群众利益造成侵害;社会的认同点:必须加强对少数有不同意见群众的思想疏导和矛盾化解工作,避免矛盾激化。

    尽管各地方政府重大决策社会稳定风险评估的范围、内容和程序存在差异,但还是存在一些共同特点:

    第一,社会稳定风险评估的评估范围主要集中在三大矛盾突出领域:一是重大决策。包括与群众利益密切相关的重大政策、改革改制方案、社会保障、社会管理措施以及建设规划的出台等。二是重大项目。可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点工程建设,包括基础设施项目、公益性项目、工业项目、房地产开发项目等。三是其他重大事项。包括涉及诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整,影响大、涉众广、情况复杂的大型活动,以及涉及较多群众切身利益和可能引发群众集体上访、群体性事件的事项和国际社会关注的事项等。

    第二,社会稳定风险评估的内容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四个方面。合法性评估是指被评估的事项是否符合党和国家大政方针,是否与现行政策、法律、法规相抵触,是否有充足的政策、法律依据;是否符合经济社会发展规律;所涉及的利益调整、利益调节对象和范围是否界定准确,调整、调节的依据是否合法,是否符合规定的议事决策程序。合理性评估是指重大决策的制定和出台是否坚持以人为本,是否符合大多数群众的利益;是否超越绝大多数群众的承受能力;是否得到绝大多数群众的理解和支持,是否符合人民群众的现实利益和长远利益。可行性评估是指重大决策的制定和出台是否征求了广大群众的意见,并组织开展前期宣传解释工作;是否符合本地经济社会发展总体水平;是否有科学依据,是否考虑到时间空间、人力物力财力等制约因素,是否有具体、详实的方案和完善的配套措施,是否会给其他地方、其他行业、其他群众带来负面影响;是否体现相关政策的连续性和严密性以及实施该项目的时机是否够成熟。安全性评估是指重大决策的制定和出台是否按照程序经过严格的审查审批;是否符合广大人民群众的根本利益;是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题;是否存在其他影响社会稳定的隐患以及是否有相应的预测预警措施和应急处置预案。

    第三,社会稳定风险评估的程序可归纳为五个基本步骤:成立评估小组、确定评估项目、制定评估方案、组织进行评估、落实维稳措施。具体组织开展社会稳定风险评估工作时,一般又有六个程序:责任部门先期自行评估、主管部门进行审查、主管部门确定实施意见、信访维稳部门进行备案、责任部门落实措施、信访维稳部门和主管部门进行跟踪督导。

三、各地开展社会稳定风险评估所积累的经验及需解决的问题

    各地方政府在开展重大决策社会稳定风险评估中,积累了一些成功的做法和经验,主要有以下五个方面:

    第一,党政齐抓共管、各部门协同配合,形成合力。江苏淮安市建立了党政齐抓共管、各职能部门(发改委、环保、国土、建设、安检、公安、工商、宣传等)纵向垂直领导、横向分工协作的组织领导体制,各部门既各司其职、各负其责, 又在党委统一领导下相互支持、密切配合。四川遂宁市邀请人大、政协和社会各界代表参加,对重大事项社会稳定风险程度进行集体会审。浙江定海等地注重充分调动社会力量参与评估,建立起多元评估机制。

    第二,把社会稳定风险评估工作与责任主体相结合,提高社会稳定风险评估工作的操作性和有效性。江苏淮安等地明确重大事项决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门均为重大事项社会稳定风险评估的责任主体。涉及到多部门、职能交叉难以界定评估直接责任部门的重大事项,由党委、政府指定评估责任部门。

    第三,注重评估过程中的矛盾调解工作。贵州铜仁等地在社会稳定风险评估中,充分预测潜在风险,扎实细致地进行矛盾排查,坚持调解优先,让调解成为风险“稳压器”,防范风险演变,为贸然决策带上“紧箍咒”,实现了社会发展和稳定统筹推进。海南社会稳定风险评估逐步形成“五到位”的工作标准:对群众的合理诉求必须切实解决到位;对群众的不合理诉求必须宣传、解释和对话到位;对确实存在困难的群众必须包干负责帮扶到位;对不明真相参与上访闹事的部分群众法制教育到位;对无理取闹借机制造事端谋取私利的骨干分子依法打击到位。

    第四,把社会稳定风险评估工作和目标考核、干部考核相结合,严格问责制度。江苏淮安等地在社会稳定风险评估工作中,建立了以目标管理为核心的问责制度。把社会稳定风险评估工作纳入各地各部门年度目标责任状和社会治安综合治理考核体系,考核结果直接计入年度目标总分。同时还坚持把社会稳定风险评估工作纳入干部队伍政绩考核,坚决实行干部任用稳定工作“一票否决制”。

    第五,重视发挥专业评估机构和专家的作用,引进第三方参与机制。江苏淮安高度重视专家评估的作用,建立评估专家组、评估人才库,发挥专业评估机构的作用。江苏淮安基本上形成了覆盖全市的“稳评”工作专家网络,并成立社会稳定风险评估工作指导处,成立了国内首家“稳评”专业机构。重庆九龙坡区等地在风险评估工作中,注重引进第三方参与机制,委托具有资质的第三方机构进行评估,提升了决策的科学性、透明度和公信力。上海探索了一套社会稳定风险评估标准,出台《重大事项社会稳定风险评估指南》,积极探索引入第三方咨询和研究机构参与风险评估。

    与此同时,各地推行重大决策社会稳定风险评估中也存在的一些问题,主要表现在以下五个方面:

    第一,社会稳定风险评估主体的独立性和客观性不够,评估的决策者与实施者存在合二为一的现象。在一些地方,社会稳定风险评估采用“属地管理”以及“谁主管谁负责”原则,评估的决策者与实施者存在合二为一的现象。虽然有的地方规定“可委托社会中介机构开展重点建设项目社会稳定风险评估”,“可委托中介机构在项目可行性研究报告评估时一并对社会稳定风险进行评价,也可委托中介机构单独对社会稳定风险进行评价”,但缺乏强制性和约束力。社会稳定风险评估主体的独立性不够,影响评估结论的客观性,容易导致评估流于形式。

    第二, 社会稳定风险评估的程序不规范、不透明,风险沟通与信息公开渠道不畅通,存在重结果轻程序、走过场现象。在一些地方,政府职能部门为保证重大项目建设进度,在项目论证、审批、推进等环节操作程序不规范、不透明,在实际工作中,真正列入社会稳定风险评估的事项还比较少,大部分地区还没有把社会稳定风险评估作为重大事项决策的必经程序,存在将社会稳定风险评估作为重大决策出台后补做程序的“认认真真”地“走程序”现象。此外,重大事项社会稳定风险沟通与信息公开环节缺失,渠道不畅通,导致某些利益方对重大事项的了解不充分,群众的合理利益诉求无法得到表达。

    第三,社会稳定风险评估的标准不统一,随意性较大,权威性不足。由于对社会稳定风险的大小缺乏客观的量化标准,加之影响社会稳定因素的不确定性和复杂性,目前对社会稳定风险等级的划分还没有统一的标准。社会稳定风险评估标准大多采用语言评价等方式,缺乏详细的定量规定,导致随意性较大,权威性不足,可操作性较差。

    第四,社会稳定风险评估基本上是政府的自我评价,公民和社会组织的有效参与不足。在一些地方,社会稳定风险评估基本上是政府的自我评价,存在“一面倒”现象,好评如潮,出现形象工程、政绩工程的苗头。各地大量报道实施评估后的效果, 如实现了群众满意度 100%、零上访、“三无”目标等。而公民和社会组织的有效参与不足,代表广泛性不够,对具体事项的认知度不高,存在民主参与中的形式主义。

    第五,社会稳定风险评估的责任主体不明确,监督与责任追究机制不健全。在一些地方,社会稳定风险评估的牵头政府职能部门不统一,导致责任主体不明确。对于社会稳定风险评估工作中出现的一些问题,如应进行风险评估而未评估,或在评估工作中搞形式主义、弄虚作假,造成评估失实,或防范化解工作不落实、不到位,引发不稳定问题和群体性事件,给社会稳定造成严重影响的,各地虽然规定要严肃追究有关单位领导和相关人员的责任,但如何落实问责大多缺乏可操作性的细则和程序保障。虽然一些地方建立了行政过错责任调查和责任追究联动机制,但工作机构都由本级部门组成,容易产生“条条”与“块块”之间的问责处置不到位。

四、进一步推进和完善社会稳定风险评估工作的政策建议

    第一,成立相对独立的社会稳定风险评估专门机构,推动由“保稳定”(即“维稳”)向主动“创稳定”的根本转变。应强调并坚持社会稳定风险评估主体的相对独立性和超脱性,区分社会稳定风险评估的决策者与实施者,从一开始就贯彻“管办分离”要求。因此,应成立相对独立的社会稳定风险评估专门机构,由专门机构和专人来负责具体抓,积极推动社会稳定风险评估工作由“保稳定”(即“维稳”)向主动“创稳定”的根本转变。具体操作时,可在维稳办下设社会稳定风险评估专门的常设机构, 占一定编制, 负责本地区的日常评估规划、评估测评和评估反馈,以保证评估结果的公平、公正。在具体项目的评估工作中,可设立临时性的项目小组, 不占编制,主要纳入相关的决策部门、主管部门、审批部门和一些专门的评估机构、专家库等智囊团, 负责该项目的整个评估工作。

    第二,进一步明确社会稳定风险评估的内容和重点。当前社会稳定风险评估的主要内容,是与群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前,对可能影响社会稳定的因素开展系统调查、科学预测和评估,制定风险应对策略和预案。具体来说,当前社会稳定风险评估的重点和要点主要为六个方面:合法性评估、合理性评估、适时性评估、风险性评估、可控性评估、长远性评估。

    第三,规范社会稳定风险评估的程序和标准。社会稳定风险评估是在重大决策出台前落实“关口前移”要求的前置性制度安排和程序设计,强调防患于未然;是为重大决策设置的一道“刚性门槛”,是事前不可或缺的“必备程序”而不是事后补做的“倒置”行为。要认真贯彻落实相关法律法规的规定和要求,加强重大决策程序建设,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、跟踪反馈和责任追究等作为社会稳定风险评估的必经程序,进一步规范社会稳定风险评估的程序和标准。根据社会稳定风险评估的合法性、有益性和支持度要求,明确处理标准:其一,对不合法或不符合广大人民群众根本利益的拟决策事项,必须及时终止。其二,对既合法、又符合群众长远利益,但超出群众现实承受能力或多数群众不赞成的拟决策事项,分两种情况处理:评定的社会稳定风险等级在某地区风险承受能力范围之内的,对决策事项先试行,经试行良好、未出现稳定风险的,可正式施行;评定的社会稳定风险等级超出某地区风险承受能力的,决策暂缓出台,按风险消减对策改进决策内容,取得群众支持后,再次进入评估程序。其三,对合法性、有益性、群众支持度均达标的拟决策事项,可以实施。从而真正做到:凡是不能使绝大多数群众受益的事情不做,凡是不能得到绝大多数群众支持的政策不出台,凡是未经社会稳定风险评估的项目不审批,凡是经社会稳定风险评估后社会矛盾没有得到化解的不实施,防止在决策、审批等前端环节因工作不当引发新的社会矛盾。

    第四,畅通社会稳定风险沟通与信息公开的渠道,拓展公民和社会组织有效参与的路径。社会稳定风险评估过程,既是听取民意,摸排社会稳定风险的过程;更应是相关利益主体共同协商,积极进行社会稳定风险沟通的过程。要畅通社会稳定风险沟通与信息公开的渠道,确保群众拥有知情权、发言权和决定权。要充分考虑各方利益主体尤其是弱势群体的切身利益。要积极拓展公民和社会组织有效参与的路径,采取舆情民意调查、相关利益群体协商、听证会、评审会、走访座谈、问卷调查、媒体公示等方式,多途径、多渠道广泛征求意见。要充分发挥专家和社会组织在社会稳定风险评估中的作用,促进评估工作专业化和规范化。

    第五,将社会稳定风险评估工作纳入各级地方政府的政绩考核机制,明确社会稳定风险评估的责任主体,运用严格的责任倒查机制确保全程落实社会稳定风险评估责任。在社会稳定风险评估工作中,应加强对社会稳定风险评估主体与决策主体的问责。应将社会稳定风险评估工作纳入各级地方政府的政绩考核机制,明确社会稳定风险评估的责任主体。责任倒查机制是确保社会稳定风险评估落到实处的重要环节。责任倒查的实施者是各级监督机构,责任追究对象是评估机构和决策机构的主要负责人和相关责任人员。

    第六,将社会稳定风险评估融入政府决策科学化民主化法治化以及行政决策程序建设的各项举措中,合力推进。社会稳定风险评估具有源头性、根本性、基础性特点,是对行政权力的监督、制约和管理,是一种对管理的管理,体现的是现代法治精神最本质属性,是行政管理科学化的最高形式。因此,要尽快将社会稳定风险评估纳入法制化轨道,作为矛盾纠纷化解的首要环节和第一道防线。社会稳定风险评估要与加快以改善民生为重点的社会建设结合起来,与推进行政管理体制改革结合起来。应将政府常态行政管理和社会稳定风险管理有机结合起来,体现“共性和个性”的统一。应形成一条管理链条来连接政府行政管理、风险管理、应急管理,确保社会稳定风险评估的各项创新举措真正落地。社会稳定风险评估应具有“流域管理”的意识和方法,将事前评估、事中评估和事后评估统一起来,将上级监督、同级监督和下级监督整合起来,建立全方位、多层面的风险防范体系,实现从点式、阶段性风险管理向线性、连续式风险管理的跨越。

 

    责任编辑:刘翠霞

    [基金项目]国家科技支撑计划项目课题“国家应急演练仿真服务平台及其应用示范”(课题编号: 2013BAK03B07);国家社科基金重大项目招标课题“建立社会稳定风险评估机制研究”(项目编号:11&ZD034)。

    [作者简介] 张小明,国家行政学院应急管理培训中心教授、硕士生导师、管理学博士。

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